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PRESENTACIÓN DE LA PROPUESTA DEL PAQUETE ECONÓMICO 2015

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público entregó al Honorable Congreso de la Unión la iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación, el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación y los Criterios Generales de Política Económica para el ejercicio fiscal 2015. Estos documentos integran el Paquete Económico 2015 en el que destacan los siguientes aspectos:

PRESENTACIÓN DE LA PROPUESTA DEL PAQUETE ECONÓMICO 2015

Por Roberto Robles

07 septiembre 2014; México, D.F.-La Secretaría de Hacienda y Crédito Público entregó al Honorable Congreso de la Unión la iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación, el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación y los Criterios Generales de Política Económica para el ejercicio fiscal 2015. Estos documentos integran el Paquete Económico 2015 en el que destacan los siguientes aspectos:

I.          Evolución de la economía y las finanzas públicas durante 2014

La actividad económica global se fortaleció a partir de mayo de 2014. En países avanzados, la recuperación es liderada por Estados Unidos. Después del menor dinamismo observado a partir de noviembre de 2013, la economía americana se expandió 4.2 por ciento durante el segundo trimestre de 2014.

En México, en el primer semestre de 2014 las exportaciones mantuvieron una tasa de crecimiento superior a la observada en 2013. El mercado interno ha acelerado su crecimiento desde el segundo trimestre del año.

Dada la aceleración que se percibe en los últimos datos en el empleo, el consumo y la inversión, se espera que en 2014 el PIB crezca a una tasa de 2.7 por ciento. El mayor dinamismo del segundo semestre de 2014 estará soportado por un repunte de las exportaciones hacia Estados Unidos, así como por una política activa del Gobierno Federal en torno a la reactivación del mercado interno, a través de un importante aumento de la inversión pública.

Para 2014 se estima que el resultado presupuestario del sector público será un déficit igual al aprobado por el H. Congreso de la Unión en la Ley de Ingresos de la Federación 2014 (LIF 2014) y en el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación 2014 (PEF 2014), en cumplimiento de lo establecido en la LFPRH. Se calcula que el déficit público se ubique en 262.9 miles de millones de pesos (mmp), equivalente a 1.5 por ciento del PIB, el cual es resultado de ingresos por 3,833.2 mmp y egresos por 4,096.1 mmp, lo anterior sin considerar la inversión de Pemex. Al considerar la inversión de Pemex, el déficit presupuestario se estima en 620.4 mmp, monto igual a lo aprobado para el ejercicio fiscal.

La proyección para el cierre de 2014 de las finanzas públicas considera la evolución observada de los diferentes agregados durante el periodo enero-julio, así como la actualización del pronóstico de algunos indicadores del marco macroeconómico que se utilizaron para elaborar el Paquete Económico de 2014. Así, se esperan ingresos presupuestarios excedentes en 16.5 mmp a los estimados en la LIF 2014. En el agregado, los ingresos excedentes se asignarán conforme a las disposiciones aplicables. Al interior se prevén las siguientes diferencias respecto a lo estimado en la LIF 2014: por un lado, menores ingresos tributarios no petroleros por 3.3 mmp y, por otro, mayores ingresos no tributarios del Gobierno Federal por 13.4 mmp, propios de organismos y empresas por 5.3 mmp y petroleros en 1.1 mmp.

Se estima que los ingresos petroleros serán menores en 10.3 por ciento real respecto a lo observado en 2013, como resultado de los efectos negativos asociados al menor precio del petróleo, a una menor producción de crudo y de gas natural, y a la mayor importación de petrolíferos. Con relación a lo aprobado en la LIF 2014, los mayores ingresos se explican por el aumento en el precio del petróleo, que se compensa parcialmente con la menor plataforma de producción respecto a lo previsto.

Se prevé que los ingresos tributarios no petroleros aumenten 9.3 por ciento en términos reales. El crecimiento se explica, principalmente, por la ampliación de la base, asociada a la Reforma Hacendaria, del impuesto sobre la renta (ISR), el impuesto al valor agregado (IVA) y el IEPS, así como por los pagos definitivos de 2013 del ISR. Los ingresos no tributarios del Gobierno Federal serán inferiores en 42.1 por ciento real a los observados en 2013 debido a que en este año se estima registrar menores ingresos no recurrentes.

Durante 2014, la política de gasto público se ha orientado, principalmente, a apoyar la actividad productiva de la economía y al bienestar de la población más vulnerable. Así, el gasto neto total pagado del sector público para 2014 se estima en 26.0 por ciento del PIB. A su interior, se prevé que el gasto programable pagado será superior en 1.5 por ciento al nivel real registrado en 2013.

Se estima que al cierre de 2014 los requerimientos financieros del sector público (RFSP), es decir las necesidades de financiamiento que enfrenta el sector público para alcanzar los objetivos de política del Gobierno Federal y las entidades del sector público federal, como de las entidades del sector privado y social que actúan por cuenta del Gobierno Federal, asciendan a 4.2 por ciento del PIB. Considerando el nivel del déficit y la evolución esperada del tipo de cambio, se prevé que el Saldo Histórico de los RFSP (SHRFSP) se ubique en 42.2 por ciento del PIB en 2014.

II.       Perspectivas económicas y de finanzas públicas para 2015

Para 2015 se espera un mayor dinamismo económico en México, guiado por un crecimiento de la inversión y del sector externo. Este mayor crecimiento esperado del PIB para 2015, de 3.7 por ciento anual, contribuirá a cerrar la brecha del producto (generada tras la crisis global de 2009 y la reciente desaceleración mundial), aunque será insuficiente para eliminarla por completo.

Para 2015 el entorno externo es, en general, alentador aunque la expectativa de un aumento en las tasas de interés y un menor precio del petróleo, así como una disminución transitoria de la producción de crudo en el país, plantean retos potenciales que deben ser tomados en cuenta en el diseño de la política fiscal y económica.

Se estima que la actividad económica en los países avanzados, particularmente en Estados Unidos, sea el principal motor de crecimiento global. El FMI estima que la economía estadounidense crecerá a una tasa anual de 3.0 por ciento en 2015, impulsada por una mayor demanda interna. Las perspectivas para las economías emergentes son mixtas. Si bien el comercio internacional impulsará el sector exportador de dichas economías, el deterioro esperado de las condiciones financieras, producto de la normalización de la política monetaria estadounidense, y la falta de dinamismo en sus mercados internos, serán las principales limitantes para su crecimiento.

En este contexto, México se enfrentará a un entorno favorable dada su interconexión con Estados Unidos, sus sólidos fundamentos macroeconómicos, así como por haberse distinguido en el mundo por haber logrado el consenso político para llevar a cabo una agenda de profundas reformas estructurales que le permitirán incrementar su crecimiento de manera sostenida.

Se prevé que las exportaciones no petroleras de México continuarán acelerándose en 2015 de manera consistente con el mayor crecimiento esperado para la economía global y, especialmente, por la evolución esperada para Estados Unidos. Esto se traduciría en una mayor expansión de la producción de manufacturas y de los servicios más relacionados con el comercio exterior. También se proyecta un fortalecimiento de la demanda interna, que se vería impulsada por el crecimiento del empleo formal y del crédito a las empresas y hogares, un aumento en la inversión pública y un crecimiento del salario real. Adicionalmente, se espera que la implementación de las reformas estructurales impulsadas en el periodo reciente tenga un efecto positivo sobre el consumo y la inversión privada. De esta manera, se estima también una expansión para los sectores de la construcción y los servicios menos conectados con el sector externo.

El panorama económico para 2015 es consistente con una inflación general que se ubique dentro del objetivo del Banco de México de 3 por ciento más un intervalo de variabilidad de un punto porcentual. Por su parte, se espera que las reformas impulsadas por el actual gobierno promuevan un mayor flujo de capitales, dando como resultado un fortalecimiento de nuestra moneda con respecto al 2014. Este escenario implica que la cuenta corriente de la balanza de pagos tenga un déficit moderado de 27 mil 660 millones de dólares, el cual sería equivalente a 2 por ciento del PIB. Se proyecta que el flujo de inversión extranjera directa financiará totalmente el déficit en cuenta corriente.

El Paquete Económico 2015 no contempla modificaciones al marco fiscal. En cumplimiento al compromiso establecido en el Acuerdo de Certidumbre Tributaria del 27 de febrero de 2014, no se propondrán nuevos impuestos, ni se incrementarán los ya existentes, a la vez de que no se eliminan los beneficios fiscales para ningún contribuyente.

Un reto significativo para las finanzas públicas es que durante 2015 se pronostica un nivel de ingresos petroleros menor al estimado para el cierre de 2014. El bajo nivel de ingresos petroleros para 2015 será el producto de una plataforma de producción de petróleo históricamente baja (2.4 millones de barriles diarios) que refleja una problemática transitoria, pero significativa, en el sector. Lo anterior se explica porque, como lo ha anunciado Pemex, la reducción inesperada de la plataforma de producción para 2015 reconoce que la producción registrada contenía un nivel cada vez mayor de agua por problemas en la medición del crudo efectivamente extraído. Esta menor producción presiona de manera significativa a las finanzas públicas en el corto plazo. Este efecto se revertirá en los ejercicios posteriores a 2015, debido a la Refoma Energética.

De esta manera, el Gobierno de la República mantiene un estímulo contracíclico que permitirá dar soporte a la actividad económica, a la inversión y al bienestar de las familias mexicanas, al tiempo que se mantiene el marco de fortalecimiento de las finanzas públicas plasmado en la LFPRH.

En línea con la trayectoria de déficit planteada en los CGPE para 2014, manteniendo el esfuerzo contracíclico de las finanzas públicas para apuntalar el crecimiento, el Paquete Económico 2015 propone un déficit presupuestario de 1.0 por ciento del PIB. Este déficit es menor en 0.5 por ciento del PIB al aprobado por el H. Congreso de la Unión para el ejercicio 2014. Adicionalmente, derivado de los cambios asociados a la Reforma Energética, no se considera para la meta de balance un 2.5 por ciento del PIB asociado a la inversión de las Empresas Productivas del Estado (Pemex y CFE), así como proyectos de inversión con alto impacto social o con fuentes de ingresos propios.

Esta estrategia tiene como objetivo que la economía mexicana cuente con las condiciones idóneas para acelerar y consolidar la etapa de crecimiento sostenido que generarán las reformas estructurales, a la par de mantener una trayectoria estable de las finanzas públicas.

En el 2015 se aplicarán por vez primera nuevas medidas de responsabilidad hacendaria aprobadas por el H. Congreso de la Unión en las reformas recientes a la LFPRH. Por un lado se establece por primera vez un Límite Máximo para el Gasto Corriente Estructural que indica que el presupuesto que se presenta a consideración de la H. Cámara de Diputados y el que ésta apruebe, deberá limitar el crecimiento de dicho gasto para que no supere un 2.0 por ciento en términos reales al aprobado para el 2014. Lo anterior asegurará en el tiempo que mejore la calidad de gasto público en nuestro país. Asimismo, se presenta por primera vez, adicional a la meta de balance planteada, una meta para los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP) para el ejercicio 2015.

El Paquete Económico 2015 también incorpora diversas medidas derivadas de la Reforma Energética recién aprobada. Como lo establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a partir del 1 de enero de 2015, el Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo (FMP o Fondo Mexicano del Petróleo) será el encargado de recibir y administrar todos los pagos (a excepción de los impuestos) asociados a la renta petrolera. De esta forma, los ingresos petroleros del Gobierno Federal se recibirán ahora ya no directamente de Pemex, sino como transferencia del FMP. Asimismo, a partir del 2015 la plataforma total de producción de crudo y gas en nuestro país puede provenir ya no sólo de Pemex sino de potenciales productores adicionales. El marco macroeconómico ya refleja esta distinta composición de la plataforma petrolera. Por último, se presentan los preparativos para que Pemex y CFE transiten a su nueva configuración de Empresas Productivas del Estado, al establecerles ahora solamente sus metas de balance financiero y un techo de gasto de servicios personales.  De esta forma,  las empresas –previamente organismos descentralizados sujetos a control presupuestario directo– transitan a su objetivo de maximizar su valor, en beneficio de todos los mexicanos.

Balance público

El escenario de finanzas públicas para 2015 se integró a partir de: (1) una estimación de los ingresos presupuestarios congruente con los pronósticos presentados para variables como la actividad económica, el precio y plataforma de producción de petróleo; y (2) una proyección del gasto no programable que refleja la evolución de la recaudación federal participable, el monto de diferimientos de pagos aprobados en la LIF2014 y el comportamiento estimado de las tasas de interés. Con estos elementos se obtiene una estimación del nivel de gasto programable congruente con la meta de balance presupuestario de 1.0 por ciento del PIB. El balance presupuestario, considerando un nivel de inversión en proyectos de alto impacto económico y social de 2.5 por ciento del PIB, asciende a 3.5 por ciento del PIB. Esta medida de balance suma el balance del Gobierno Federal, el del sector paraestatal bajo control presupuestario directo y el de las empresas productivas del Estado.

Los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP) son la medida más amplia del balance fiscal. Esta medida fue establecida en 2001 como un indicador que muestra de forma más integral las necesidades de financiamiento del sector público federal y las de terceros que actúan por cuenta del Gobierno para cumplir con las políticas públicas. A partir de dicho año, esta medida ha formado parte de los reportes y estadísticas de finanzas públicas. Sin embargo, es hasta la reforma de la LFPRH publicada el 24 de enero de 2014 que los RFSP se establecen como un ancla fiscal adicional al balance presupuestario. Para el ejercicio fiscal 2015, se plantea una Meta Anual de los RFSP de 4.0 por ciento del PIB.

Se estima que el Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público (SHRFSP) se estabilizará en 2016, y que a partir de 2017 sea decreciente. La trayectoria del SHRFSP es consistente con el mantenimiento de una política fiscal alineada con la estabilidad macroeconómica del país. El saldo de la deuda pública como proporción del PIB se mantendrá en niveles por debajo de los observados en economías comparables con la nuestra en términos de su calificación crediticia.

Ingresos públicos para 2015

Para 2015 se estima que los ingresos presupuestarios asciendan a 4,004 mmp, monto superior en 57.1 mmp al aprobado en la LIF2014, lo que implica un crecimiento de 1.4 por ciento en términos reales. Con relación al monto estimado para el cierre de 2014, los ingresos presupuestarios estimados para 2015 resultan mayores en 1.0 por ciento en términos reales.

Los ingresos petroleros estimados para 2015 se reducen 7.1 por ciento en términos reales respecto al monto aprobado en la LIF2014 como resultado, principalmente, de la menor producción de petróleo y de gas, así como un precio de petróleo más reducido.

Para 2015, se estima que los derechos derivados de la actividad petrolera a que se refiere la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos generen una recaudación inferior en 6.4 por ciento en términos reales respecto al monto equivalente a lo aprobado en la LIF2014, los cuales los recibiría el Gobierno Federal a través del Fondo Mexicano del Petróleo (FMP).

Con relación a lo aprobado para 2014, los ingresos tributarios no petroleros se incrementan en 7.0 por ciento real debido, fundamentalmente, a la mayor recaudación estimada para 2014 y a los efectos de la Reforma Hacendaria.

Los ingresos no tributarios del Gobierno Federal, respecto a la LIF 2014 aumentan 4.8 por ciento y los ingresos propios de los organismos y empresas distintos de Pemex se estiman mayores en 1.8 por ciento, ambos en términos reales, en congruencia con la actividad económica prevista. Dentro de éstos, los ingresos de la CFE para 2015 aumentan 0.5 por ciento en términos reales respecto al monto aprobado para 2014 debido, principalmente, a un ajuste en las tarifas congruente con los menores costos de combustibles para generar electricidad.

Gasto público para 2015

El gasto neto pagado estimado para 2015 asciende a 4,645.2 mmp, 1.2 por ciento real más que lo autorizado en el presupuesto para 2014.

Por su parte, el gasto programable pagado, mediante el cual se apoya la generación de los bienes y servicios públicos que la población demanda, se estima en 3,602.3 mmp, lo que representa un incremento de 0.6 por ciento en términos reales en comparación con 2014. El gasto programable devengado, que considera la estimación correspondiente al diferimiento de pagos, asciende a 3,633.4 mmp, lo que significa 0.6 por ciento real más que el año anterior.

El gasto no programable, que se integra por los recursos para cubrir el costo financiero de la deuda pública, la participación a entidades federativas y municipios en los ingresos federales y el pago de adeudos de ejercicios fiscales anteriores (Adefas), crecerá 3.6 por ciento, una vez descontado el efecto del incremento de los precios, y representará el 5.7 por ciento del PIB.

Con el propósito de fortalecer el federalismo hacendario, para 2015 se estima que el total de recursos presupuestarios que se transfiere a las entidades federativas y municipios se ubicará en 1,526.1 mmp, monto superior en 2.1 por ciento en términos reales respecto al Proyecto de 2014. Del total, el 39.7 por ciento de los recursos para gobiernos locales corresponde al pago de participaciones; el 41.8 por ciento a las aportaciones federales, que se canalizan a destinos específicos como educación, salud, infraestructura social y seguridad pública, y 18.5 por ciento a otros conceptos en los que se encuentran las asignaciones para protección social, convenios de coordinación y otros subsidios.

Para el ejercicio fiscal de 2015, el gasto corriente representará el 76.9 por ciento del gasto programable, con un incremento de sólo 0.8 por ciento real, mientras que el 23.1 por ciento corresponderá a gasto de capital, mismo que es mayor en 0.6 por ciento en términos reales respecto al Proyecto de 2014. Dentro del gasto corriente, el pago de pensiones y jubilaciones, que depende del número de jubilados y pensionados y del valor promedio de las pensiones, se incrementa 2.0 por ciento en términos reales respecto al importe aprobado para 2014. Este rubro considera las pensiones que se otorgan a los jubilados del Gobierno Federal y de los de organismos y empresas, así como los trabajadores afiliados al IMSS.

Por su parte, el gasto de capital estimado para 2015 asciende a 839.7 mil millones de pesos. Del monto total, el 87.1 por ciento corresponde a la inversión física presupuestaria, el 8.9 por ciento se relaciona con subsidios para los sectores sociales y privado, y para las entidades federativas y municipios, y el 4.0 por ciento se asocia a la inversión financiera.

La inversión impulsada por el sector público, definida como la suma de la inversión física presupuestaria y la que se realiza mediante erogaciones fuera de presupuesto, neta de amortizaciones de Pidiregas, se estima que se ubicará en 844.8 mmp.

De acuerdo con la clasificación administrativa, las previsiones de gasto se agrupan conforme a los ejecutores de gasto, en términos de ramos y entidades públicas.

Para 2015, la asignación de gasto propuesta para los Ramos Autónomos asciende a 94.5 mmp, 15.1 por ciento más en términos reales que el monto aprobado para 2014. El Poder Legislativo estima ejercer 13.6 mmp, 6.6 por ciento real más que en 2014, mientras que el Poder Judicial prevé un presupuesto de 56.3 mmp, 8.3 por ciento más en términos reales que en el aprobado de 2014. Para el Instituto Nacional Electoral se prevé un presupuesto de 18.6 mmp, con un incremento de 51.8 por ciento en términos reales, para llevar a cabo el proceso electoral de 2015.

Para los Ramos Administrativos se propone una asignación de gasto de 1,177.7 mmp, monto superior en 0.7 por ciento real al aprobado para 2014. Destacan las asignaciones presupuestarias a los ramos Educación Pública (26.0 por ciento del total); Salud (11.5 por ciento del total); Comunicaciones y Transportes (10.3 por ciento del total); y Desarrollo Social (9.9 por ciento del total), que en conjunto concentran el 57.6 por ciento del total. Con estas asignaciones se fortalecerán las políticas públicas orientadas a elevar la calidad y cobertura de los servicios de educación y de salud; fomentar la infraestructura de comunicaciones, particularmente en materia de infraestructura carretera, ferroviaria, aeroportuaria y de telecomunicaciones; y avanzar en la lucha contra la pobreza extrema y las condiciones de marginación, entre otras acciones.

Para 2015, se estima un gasto programable de 706.5 mmp para las entidades de control presupuestario directo, 0.1 por ciento más en términos reales que el aprobado del ejercicio fiscal 2014. Con las asignaciones previstas, se avanzará en las labores relacionadas con la cobertura a la población derechohabiente en materia de seguridad social y calidad de los servicios de salud. Para las empresas productivas del Estado, se propone una asignación de 855.0 mmp en 2015, lo que representa un importe similar a lo aprobado para 2014, con lo que se fortalecerá la infraestructura energética.

Política de crédito público para 2015

La política de deuda pública tiene como principal objetivo cubrir las necesidades de financiamiento del Gobierno Federal con bajos costos en un horizonte de largo plazo, con un bajo nivel de riesgo y considerando posibles escenarios extremos. Al mismo tiempo se busca preservar la diversidad del acceso al crédito en diferentes mercados y fomentar el desarrollo de mercados líquidos y profundos con curvas de rendimiento que faciliten el acceso al financiamiento a una amplia gama de agentes económicos públicos y privados.

Para 2015 se contempla financiar la mayor parte de las necesidades de recursos del Gobierno Federal en el mercado interno, privilegiando la emisión de instrumentos de mediano y largo plazos, tanto los nominales como los indizados a la inflación, buscando con esto seguir alargando gradualmente el plazo de la deuda interna. En complemento a dicha estrategia en el endeudamiento externo se plantea utilizar los mercados internacionales de capital de manera activa, buscando acceder cuando las condiciones sean favorables y permitan ampliar y diversificar la base de inversionistas.

Conforme a lo anterior, en la iniciativa de LIF que se somete a la consideración del H. Congreso de la Unión se solicita un monto de endeudamiento interno neto del Gobierno Federal hasta por 595 mmp, así como un endeudamiento externo neto del sector público, de hasta 6 mmd. Asimismo, se solicita para Pemex un monto de endeudamiento neto interno de hasta 110 mil 500 millones de pesos, y un monto de endeudamiento neto externo de hasta 6 mil 500 millones de dólares. Por su parte, para la CFE se solicita un monto de endeudamiento neto interno de hasta 8 mil millones de pesos, y un monto de endeudamiento neto externo de hasta 700 millones de dólares.

Consideraciones finales

Para el ejercicio fiscal 2015, el Gobierno de la República mantiene un estímulo contracíclico que permitirá dar soporte a la actividad económica, a la inversión y al bienestar de las familias mexicanas, al tiempo que se mantiene el marco de fortalecimiento de las finanzas públicas plasmado en la LFPRH. Esta estrategia tiene como objetivo que la economía mexicana cuente con las condiciones idóneas para acelerar y consolidar la etapa de crecimiento sostenido que generarán las reformas estructurales, a la par de mantener una trayectoria estable de las finanzas públicas.

La propuesta de Paquete Económico 2015 está planteada para lograr una efectiva y expedita implementación de las reformas transformacionales que se han emprendido, para que sus beneficios lleguen lo antes posibles a las familias mexicanas. Se refrenda el compromiso de que la política fiscal otorgue su máxima contribución al desarrollo nacional y al bienestar de las familias a través de potenciar su fortaleza como mecanismo contracíclico, sustentado en el manejo sólido y prudente de las finanzas nacionales, garantizando la sostenibilidad de la hacienda pública y la estabilidad macroeconómica.

De acuerdo con las instrucciones del Presidente de la República, Lic. Enrique Peña Nieto, el Paquete Económico 2015 y los Criterios Generales de Política Económica para el ejercicio correspondiente buscan fortalecer a la economía mexicana para incrementar el indicador más importante que debe tener la política económica: un mayor bienestar para las familias mexicanas.

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